中国城市规划学会城乡治理与政策研究学术委员会2021年学术年会于10月24日在沈阳成功举办。深圳市规划国土发展研究中心总规划师邹兵应邀作了题为《深圳存量规划的实践及其对城市更新行动的启示》的精彩主旨报告。

大家都会提到深圳。深圳的存量规划实践历经十年，具有进一步深入挖掘的理论学术价值和实践价值，有必要全面系统地进行梳理。报告主要阐述了四个方面的内容：第一是存量规划与城市更新的相关概念辨析；第二是深圳存量规划实践历程及其主要特征；第三是深圳存量规划成效评估与面临的挑战；第四是关于深圳存量规划实践的启示与局限。

城市更新已经成为当下的热门话题，而一说到城市更新第一个概念是存量发展。

广义的存量发展是指不依赖建设投资增量、通过对城市现有存量资产的经营和管理来获取稳定持续的现金流，保证城市正常运转并实现城市资产保值增值的方式（城市化2.0版）。但在不动产税没有成为地方政府主要收入来源的条件下，实现这种模式的转换困难很大。狭义的存量发展则是强调土地利用方式由粗放向集约的转变；无论是“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”还是“严控增量、盘活存量、优化结构、提升效率”，都是针对建设用地规模的调控和使用效率的提高，没有深入涉及城市存量资产的运营和管理。

存量用地概念缘起于我国严格的“农转用”用途管制制度和自上而下进行集中分配的土地指标计划管理制度。有别于新增建设用地的“一级市场”，存量用地可以在现有土地使用者之间通过平等协商的方式进行交易，是土地供应的“二级市场”，相对而言属于完全竞争的市场交易，调控权力归属地方政府。广义的存量用地是指指城乡建设已占有或使用的现有全部土地；狭义的存量用地则是指现有城乡建设用地范围内的闲置未利用土地，以及利用不充分不合理、产出效率低的已建设用地，也就是具有二次开发利用潜力的土地。

存量规划概念提出是基于城市发展模式转变和空间增长管理的需求，是对于过度依赖增量空间扩张的规划模式的纠偏，也是城市规划本原的理性回归。广义的存量规划是针对城市存量资产运营和管理的规划；而狭义的存量规划主要是指面向存量用地的空间规划。存量规划是一个在众多分散的产权主体之间进行资源重新配置的交易过程，不同的空间设计方案不仅将产生不同的收益分配结果，而且也将形成不同的产权交易方式。空间设计与规则（制度）设计密不可分。

URBAN RENEWAL是国际通行的学术概念，关注城市建成环境的质量提升和功能结构优化。城市更新除了物质性空间的改善外，还包括城市功能提升、产业转型升级、社区重构、文化复兴等非物质空间内容，具有更广泛丰富的经济、社会和文化意义。而存量规划强调土地利用效率的提升，具有强烈的效益导向和鲜明的中国特色，很难进入国际交流语境。另一个相关的概念是三旧改造，指广东省特有的改造模式，分别是“旧城镇、旧厂房、旧村庄”改造的合称；是原国土资源部与广东省开展部省合作，推进节约集约用地试点示范省工作的重要措施。

第五个概念是深圳的城市更新和土地整备。

城市更新和土地整备是当前深圳存量规划实施的两种主要模式。深圳的城市更新是指对城市建成区内具有特定条件的区域进行拆除重建或者综合整治的活动，只是存量规划的一种类型，属于狭义的旧区改造活动；城市更新政策适用范围就更窄。而深圳的土地整备立足于实现公共利益和城市整体利益的需要，通过土地、规划、资金、地价的政策统筹，按照规划实施要求把零散、低效的用地整合为成片、成规模的用地，统一纳入全市土地储备，落实文教体卫及交通市政设施，保障重大产业项目。与台湾市地重划、德国建设用地整理概念接近。土地储备重在“储”，而土地整备重在“整”。深圳全面实施土地整备的制度保障，是全市土地的国有化。

城市更新是一个循序渐进的演化过程，但深圳的存量规划是在空间资源硬约束的条件下被迫进行的发展模式转型。2005年深圳在全国率先划定基本生态控制线进行自我约束，《深圳市城市总体规划（2010-2020）》明确指出由增量扩张转向存量优化。由此产生了深圳存量规划的两条主线：城市更新与土地整备。在此过程中，深圳率先建立了城市更新政策体系和土地整备制度体系。

在“政府引导、市场运作、规划统筹、节约集约、保障权益、公众参与”的原则指导下，更新主体以市场为主，更新项目尊重市场意愿和诉求，更新过程充分考虑市场开发项目的经济可行性。而在土地整备中，确立了“政府主导，社区主体，市场参与”的原则，政府的职责是进行利益统筹，通过土地、规划、资金、产权的政策联动，从土地的等价值补偿转变为土地增值利益共享；具体整备操作仍由社区和开发企业承担。

广东的三旧改造取得了政策突破，对深圳的存量规划实施产生了有力支持，可以通过协议出让、可腾挪置换、差异化地价标准、历史用地处置的利益分配等多种方式进行操作。

城市更新有拆除重建、综合整治、功能改变三种模式，土地整备与城市更新不同，为了公共利益政府可以采取强制性的手段。判断如何选择城市更新或土地整备有一定的标准，也存在两种模式的竞争。

与增量发展时期不同，存量发展时期规划体系进行了重构，深圳城市更新规划体系也对应城市总体规划，城市更新单元规划是法定图则的组成部分。土地整备规划体系也对应着国土空间规划，土地整备单元规划是面向存量用地开发的实施性规划，经审批通过后作为规划许可的依据。规划内容不仅包括规划控制指标、配套设施分析等规划技术内容，还创新了利益平衡、补偿安置等规划实施方案。

在强区放权的要求下，建立了区政府为主体的管理体制，从城市更新单元计划到规划再到用地出让，确立了清晰透明的操作程序。土地整备审批程序也是如此。

基本原则就是兼顾各方主体的利益需求，政府坚持公益优先、尊重原业主的产权、市场主体能够获得投资回报等。在城市更新项目贡献用地和配件公共设施、不同区位的城市更新项目的公共利益贡献要求、不同类型城市更新项目的地价计算规则、城市更新单元容积率测算规则等方面进行了诸多的规则设计。

针对城市更新推进形势和要解决的主要矛盾，在降低城市更新门槛与提高公共利益贡献之间寻求平衡点。深圳从2012年到2021年历经多轮城市更新和土地政策的修订，根据形势变化以实事求是的态度及时进行动态调整。

深圳的存量规划不仅为全市的用地出让提供了空间保障，同时通过拉动固定资产投资促进了经济增长，通过存量开发合计还供应了各类中小学和幼儿园260多所，医院40多家，以及社康中心、公交首末站等数百个，打通了许多条断头路。

一是在提高土地利用效率的同时，也导致城市空间不断增高加密。深圳市域平均人口密度超过9000人/KM2，中心城区超过3万人/KM2。全市现状建设用地平均毛容积率超过1.1，已经超过香港。如今深圳不仅拥有数量世界第一的100米以上超高层建筑，住宅建设高度也不断突破宜居极限，教育设施设计被迫突破技术规范。

二是深圳的存量规划改善了城市环境，也加剧城市运行成本上升。

三是共享了更多增值利益，但也加大了更新实施难度。

四是守住了生态安全底线，但也加剧了空间矛盾冲突。

实施城市更新行动是一项综合性的系统工程，已经成为国家进入高质量发展阶段的重大城市战略，其意义内涵远远超出存量规划或旧区改造的概念范畴。当前城市更新行动面临的艰巨挑战并非对其认识的“矮化”或“窄化”；而是要破解之前存量规划或旧区改造未解决的难题，即寻找一种可持续的财务平衡机制和可复制推广的实施路径。

深圳存量规划的本质是在遭遇空间资源硬约束形势下采取的一种破冰突围之举，是以转变土地使用方式和提高空间资源利用效率为目标的路径探索。其路径是通过存量用地的增容+改性等规划技术手段而获得新的土地增值收益，并在参与各方之间合理分配取得共赢，将存量规划的非帕累托改变转化为帕累托改进。

深圳存量发展规划实践的价值在于：一是通过技术创新和制度创新在盘活挖掘存量用地潜力方面取得成功，将土地利用集约水平提高到极致，为其他城市土地利用模式转型提供了经验和示范；二是依靠产业转型和科技创新摆脱了土地财政依赖，实现了有质量的持续增长；三是合理界定政府和市场的职责和边界，注重多方合作、利益共享、结果共赢，避免了存量规划实施中容易发生的矛盾冲突；四是在具体实施操作层面，对于规划技术标准、利益分配、审批程序、运作流程等都形成了一系列规范成熟的规则，并形成社会各界广泛共识，提高了公平和效率。

但其在现行财税体制下，城市难以建立通过经营存量资产实现盈利的新模式，仍要依赖固定资产投资来拉动增长。当前深圳的存量规划具有强烈的效益导向，只是土地利用方式的转变，而非发展机制的根本转型。无法完全摆脱“为增长而更新”的惯性，只不过由平面拓展转为空间立体生长。拆除重建类更新成为各利益主体方追逐的主要方式，因为这是获得土地增值收益最为直接和快捷手段；但基于用地挖潜的技术进步和制度创新并非是无极限无约束条件的。过度追求经济效益而忽略社会、环境、文化整体效益的存量规划，是一种不彻底的转型，也是难以持续的，与国家可持续的城市更新治理要求相比还有很大差距。