在防止城市大拆大建的总体要求下，如果实施“片区统筹更新”理念，借助“两个工具”和“四个打通”，可解决以往城市更新中出现的发展与保护相矛盾、补短板难实现、空间配置效率无提高、投入与产出不平衡、更新“碎片化”等问题，探索出一条经济效益与社会效益共赢的道路。

自“十四五”规划提出实施城市更新行动以来，城市更新引起政府、民众和投资人的关注。为什么要实施城市更新、更新什么、如何更新成为讨论的热点。目前，关于前两个问题的解释已经比较清楚，即我国城镇化走到了中后期，城市更新将成为城市发展转型的重要方向，各城市也陆续出台了关于产业空间、公共空间、居住空间更新的政策。而对于如何更新这个问题，站在不同的角度有不同的看法，经济层面可行、社会层面成功的城市更新方法还在持续探讨之中。

过去的片区更新以拆除重建为主，有机更新的成功经验多集中在点状更新方面，如更新一个项目或一栋楼。但点状更新难以满足中央关于城市更新要实现建设宜居、绿色、韧性、智慧、人文之城的总体目标要求。我们研究认为，在防止城市大拆大建的总体要求下，如果实施“片区统筹更新”理念，借助“两个工具”和“四个打通”，可解决以往城市更新中出现的发展与保护相矛盾、补短板难实现、空间配置效率无提高、投入与产出不平衡、更新“碎片化”等问题，探索出一条经济效益与社会效益共赢的道路。

城市更新伴随着城市发展的始终。目前，聚焦在城市建成区内的存量更新最重要的是产业、公共、生活三大空间的调整、优化和完善。

产业空间是创造城市物质价值最重要的空间，是产生经济效益的空间，通过更新能够不断提升城市的经济密度和经济总量。在我国，工业用地和商业用地各占城市建设用地的20%和7%，所以产业空间的更新不容忽视。如果一个城市忽视产业空间的更新，那么该城市更新的可持续性就存在问题，所以城市更新需要将产业空间的更新放在首位。

产业空间更新的核心是空间内容的调整，有的城市是“腾笼换鸟”，有的是产业不断迭代升级；有的是工改工，有的是工改商，有的是工改住。总而言之，产业空间内容的调整要满足科技产业、高就业产业、创新业态、灵活办公、产业孵化、创意产业、新兴商业等产业发展的新需求。

我国城市建成区内部的公共空间占全国城市建设用地的20%，主要包括生态空间、广场、步行街、文化空间、历史建筑空间等。如果说产业空间创造物质价值、经济效益，为政府创造税收，支持城市的发展，那么公共空间就是创造城市精神价值的地方。一个不能提升公共空间品质的城市只适合生存。将城市公共空间的品质提升后，这座城市的文化吸引力、生活便利性、开放性和包容性才会得以展示，并吸引更多人融入。

生活空间是和“居住”有关的空间。目前，在我国建成区内居住空间的建设用地占比为31%。居住空间的更新是为了建设留住人的家园，实现人的自我价值。住得好不好对于能不能引人、聚人、留人，提升城市的凝聚力、吸引力非常关键。

我国正在大力推进老旧小区的改造，目标是对2000年建成的老旧小区（大概41万个）全部实施更新。实施老旧小区的更新除了改造老旧建筑之外，更重要的是要打造舒适的居住生活环境，例如打造15分钟生活圈，满足人们生活的基本需求。

在过去几年，三大空间的更新在各个城市都有成功的案例。未来我国要全面实施城市更新行动，各大城市都发布了城市更新条例，但点状的、红线地块内的更新远达不到实现整个城市高质量发展的要求，所以，未来的城市更新要从过去的点状更新走向片区统筹更新。

一是统筹“新”与“旧”：解决城市发展与风貌保护的问题。

从算文化账的角度来看，片区统筹更新强调的是从实施“拆改留”模式到实施“留改拆”模式。尤其是对于历史建筑，既要关注建筑本身也要关注其背后文脉的传承，以发挥好城市历史风貌的时代价值。片区统筹更新应将城市发展更新后的新内容和城市历史文化、宝贵的城市遗产有机结合起来，使整个片区的文化价值更加和谐。

二是统筹“增”与“缺”：解决城市功能补短板和公共要素提升问题。

从算社会账的角度来看，片区单业态更新到片区多业态综合统筹更新将是目前片区统筹更新的主要趋势。以往的点状更新尺度有限，点状建筑更新无法满足城市发展对新业态的布局，因此需要通过片区统筹更新来实现多业态发展，从而补齐城市功能的短板。

如，随着城市的不断发展，北京第三产业的生产总值达到北京市GDP的85%以上，说明北京产业结构升级速度加快，现代人对生活的要求大幅度提高。很多城市过去都是工业城市，城市的功能短板空缺较多，如果仅仅是点状更新，无法解决城市功能补短板问题，只有片区统筹更新能提升城市品质、补短板，能够通过统筹腾挪出新的空间需求。

三是统筹“密”与“疏”：解决空间资源配置效率的问题。

从算空间账的角度来看，片区统筹更新不仅仅是一个城市更新的实施模式，也是一个城市治理的思路。城市密度随着城市发展而改变，以交通节点为例，在交通站点建好后，应该适当增加经济密度和建筑密度，但很多城市都是后建地铁，周边环境都是过去规划确定好的，这时就需要通过更新调整空间的建筑密度。通过片区更新，计算空间的密与疏，有高有低，才能在保持整个城市或整个片区的容积率不变的前提下实现空间经济效益的最大化。

四是统筹“盈”与“亏”：解决更新资金投入与产出平衡问题。

从算经济账的角度来看，城市更新需要大量的资金，且涉及大量补短板等公益投入，而财政负担重，企业投入难。片区统筹更新可以把大片区或跨行政区的更新绑定在一起，设定利益统筹规则，把有效益的和没有效益的项目统筹起来算经济账，解决盈与亏的统筹。如此可实现片区内各实施主体投资收益平衡，摆脱以往更新项目过度依赖政府财政投资的状况，进而充分调动市场力量，吸引社会企业主体积极参与和社会资本介入。

五是统筹“先”与“后”：解决城市更新“挑肥拣瘦”以及“碎片化”问题。

从算效益账的角度来看，我国长期实行规划审批制度的一个好处是能够实现城市各要素间的统筹发展，最大限度挖掘城市发展的动力，但过去存在着城市更新“挑肥拣瘦”以及“碎片化”的问题。城市内有公益空间、公共空间、民生空间，也有经济空间，大家都愿意参与有经济效益的空间的更新。民生空间、公益空间建设全靠政府投资显然不现实。过去点状更新导致有的地方改得好、更新得快，而有的地方多少年都不更新，很难创造整体效益。

六是统筹“管”与“放”：解决更新实施的多方工作协同问题。

从算管理账的角度来看，城市是一个复杂的体系，在其更新的过程中必然涉及与之相关的、由政府及企事业单位提供的各类市政与公共服务的支持。城市更新离不开政府的参与，城市更新领域最需要的是政府和市场的有效结合，所以“管”与“放”的内容非常丰富。

片区统筹区别于过去的红线地块思维，实施过程中需要“两个工具”和“四个打通”。

“两个工具”分别是指规划工具和金融工具。片区统筹可通过这两个工具合力打造片区的产品力和资管力。

规划是产品力的核心。要将过去通过硬性指标进行管理的模式变成多规合一的治理模式，统筹协调区域内的人口、产业、生态、功能和居住等，提升片区的整体质量。通过落实多规合一，真正实现片区内人口结构、产业结构、功能结构的最佳匹配。

当然，仅仅依靠规划是不行的，运营也非常重要，运营可提高片区内的资管能力。长期低成本的金融支持是提高资管能力的重要一环。片区更新产生的现金流可为政府创造合理税收，从而提高整个地区的运营效率。

规划和金融，两者的力量缺一不可，它们是高质量推进城市片区统筹更新的关键。

“四个打通”分别是指打通多元主体参与片区统筹更新的政策路径，打通片区统筹更新实施方案编制的路径，打通社会资本参与片区统筹更新的金融路径，打通共建、共享、共治、共赢的公共参与路径。

城市更新涉及区域内大量产权、空间、利益的调整和再分配，需要政府统筹、调度各方面资源共同参与，特别是要通过片区统筹调动各方面资源运用市场化力量参与更新。这需要构建一系列的激励机制，比如产权激励、土地用途调整激励、容积率优化激励、财政税收激励机制等。

打通城市片区统筹更新实施方案的编制路径，就是要打通“三规划四统筹”。“三规划”是指城市设计规划、资金路径规划、产业服务规划；“四统筹”是指资管运营统筹、产权归集统筹、土地供应统筹、公共要素统筹。

在片区统筹更新实施过程中，政府主体的资金要引导社会资金进入城市更新区域。社会资本在片区统筹更新实施过程中要改变以债权为主的房地产开发和融资的依赖路径、以销售为主的退出路径。金融监管视角下的更新项目需要区别于房地产项目。除拆除重建之外，城市的有机更新需要实现投资的基金化、建设的信贷化、运营的证券化，如此方能实现社会资本投入和退出的完整闭环。

整个城市更新涉及大量的存量、主体、利益、产权，需要有一个融合专家、产权人、投资人、实施人的平台，以协调多方利益发掘城市文化的价值和遗产，共同促进城市更新的顺利推进。